一位不愿具名的業內人士告訴《能源》記者，配額制“難產”最本質的原因是對既有利益格局的強制介入，“五大發電集團雖然是可再生能源的主力軍，但同時又是火電的最大持有者，要革常規能源的命，它們是不認可的，并且火電話語權很大，博弈面臨巨大阻力”。此外，把地方配額完成情況與省級政府政績考核掛鉤，對地方政府、尤其是東部發達省份政府“是致命的”。 　　
　　從國際經驗來看，一般是先出臺配額制，再推出綠證。對于我國配額制與綠證出生順序為何顛倒這一疑問，李瓊慧告訴《能源》記者，我國與國外的配額制系兩個不同的概念，國外對可再生能源的補貼包括兩個政策體系，一是以德國為代表的歐洲體系，即通過固定上網電價，通過電價補貼可再生能源。美國體系則與歐洲完全不同，實行配額制。我國目前采用歐洲經驗執行的實行固定電價。
　　
　　從國際慣例上講，配額制對可再生能源的激勵作用遜色于固定電價，因此很多國家先出配額制政策，后調整為固定電價政策。我國目前實行固定電價制度，但在固定電價未完全退出的情況下實施配額制，我國的配額制就與國外的配額制有很大差異。“從概念上講，配額與固定電價一般不是并存的，所以我國現在實行的自愿綠證也是在已經有固定電價基礎上實施的，這在國際上沒有先例。
　　
　　此外，我國的綠證與美國的綠證有所區別，美國在相對成熟的電力市場的基礎上實行配額，并參與市場交易，是順理成章的事情，“美國的配額和綠證基本上是同步的，不存在先有配額后有綠證這一說。美國有了配額制之后，配額制給發電企業的補貼就是通過綠證的交易來實現的。”
　　
　　曙光初現
　　
　　2016年，國家能源局曾發布關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見，但并未立刻執行。此次國家能源局再次發布可再生能源配額制的征求意見稿，彰顯管理層對發展可再生能源的決心。
　　
　　“配額制的出臺已經成熟”，彭澎告訴《能源》記者，在綠證實行一年之后，特別是“十九大”會議后，國家政策層面開始強調重視生態環境，能源轉型成為實現生態環境友好的重要抓手，這給了能源局很大信心。
　　
　　此外，可再生能源成本大幅下降，從最新的招投標來看，光伏價格已經低于青海脫硫脫硝的火電，分散式風電其中的一部分也可以實現取消補貼，今年中東部，參與分布式市場化交易中的很多項目也明確不要補貼，意味著可再生能源的成本下降之后，可以在不增加成本的前提下更多地使用綠色電力。從另外一個層面看，國家把生態環境的紅線拉高，可見政府對于解決生態問題的決心。
　　
　　值得關注的是，更多地應用綠色電力的生產企業將在日后更具競爭力，采用綠色電力生產的產品會有標簽以區別于普通的產品，幫助綠色產品搭建起一個更好的市場環境平臺。在多方促進之下可再生能源配額制得以破殼。
　　
　　《能源》記者發現，與2016年版本相比，配額考核主體從發電側變化到電網和用電側；考察方式從發電量變化到用電量；多數省份的配額比例得到提升，中東部省份配額目標較2016年底，占比提高近2-3倍。 　　
　　彭澎對《能源》記者解讀到，配額主體的變化源于決策層希望通過用能側發力提升新能源的需求，打蛇打七寸，提高對發電集團和電網的要求并不能解決新能源消納問題，因為接納綠色電力的大門鑰匙掌握在受端省份的手中，即便電網線路建立起來也于事無補，這就是為什么能源局徹底轉變了管理思路，轉而對用電側和電網提出要求，把可再生能源的需求創造出來，需求穩定后，投資即會隨之涌入。
　　
　　“發電企業不承擔配額義務，僅需配合電網企業完成配額，因為可再生能源的整體利潤水平較好，主要電價政策在，固定上網電價政策在，并不擔心市場遇冷，所以在電價政策穩定的情況下，發電企業暫時不承擔配額責任。對于電網企業來講，國外配額制承擔主體主要是配電公司，我國也在進行電力市場化改革，隨著市場化的推進，讓售電公司作為配額的承擔主體是合適的。”李瓊慧對《能源》記者表示。
　　
　　配額承擔的主體，電網企業作為售電公司的一種形式首當其沖，包括自備電場以及獨立的配售電公司，都是最早的配額承擔的主體。風電開發商負責人張衛遠（化名）的觀點是，電網公司曾是阻礙可再生能源發展的重要阻力，電網公司承擔配額制的主體有助于減小新能源并網阻力。
　　
　　李瓊慧的觀點是，調整配額制的主體便于政策的出臺，“配額制的考核，地方政府應擔責，但如若文件涉及到地方政府考核，出文的規格相對較高，可能需要國辦發文，配額制的主體調整是為了便于出臺做了簡化。”對于電網公司而言，對配額制是非常支持的，通過配額制的方式可打破省間壁壘，國網公司的落實阻力會小很多。
　　
　　對于考察方式為何從發電量變化到用電量，原因在于配額制的推出主要強調的是可再生能源的利用，所以從道理上講應該采用用電量。但對于可再生能源而言，廠用電率比較低，而且可再生能源的發電量上網后是無法區分的，因此實際計算中還是用的發電量。