近年來，中國多地出現霧霾天氣增多現象，霧霾已經成為全民公敵。究其原因，化石燃料燃燒排放成為PM2.5的污染主要來源（約占60%）。因此，優化能源結構，提高非化石能源的比例，使用更多的清潔能源、可再生能源以減少PM2.5污染物的排放，是解決霧霾問題的根本所在。而要制度性地解決這些問題，需要加快對現有能源體系進行立法、修法，并嚴格執法。

　　世界范圍內的新能源立法潮

　　進入21世紀以來，在能源需求增長、油價攀升、氣候變化、環境污染等日益突出因素的推動下，各國紛紛加強了新能源立法以解決這些問題。美國于2009年通過了《清潔能源與安全法》，主要解決清潔能源確定、能源效率提升、減少污染、向清潔能源經濟轉型等問題。日本于2011年通過了《再生能源特別措施法》，旨在促進新能源技術革新，以減少對核電的依賴和二氧化碳氣體排放。

　　澳大利亞相繼通過了《2010年可再生能源（電力）法》《2011年清潔能源法》《2012年國家放射性廢物管理法》等系列法律，形成了以能源安全、清潔能源、核能開發利用和能源市場為主要內容的新能源法律體系，并呈現出市場推動與政府引導并重、立法與政策相配套以及能源安全與氣候變化相結合的主要特征。英國先后推出了《2009年可再生能源義務法令》《2011年英國能源法》等法律，主要從能源種類、能源制度和能源技術三個方面入手，就此形成了英國可再生能源法律、碳預算法律制度、碳捕獲與封存技術法律以及智能電網法律這四個新能源法律體系。

　　面對世界能源體系向新能源系統的過渡和轉變，中國作為世界第二能源消費大國，面對國際石油市場大幅震蕩，國內石油、煤炭、電力等資源供應日趨緊張，溫室氣體減排的國際壓力不斷加大等形勢，開發利用綠色環保的新能源成為緩解制約中國能源發展瓶頸的當務之急。其他國家，尤其是發達國家的能源立法經驗，對中國新能源立法修法有著很好的借鑒意義。

　　用“生態稅”促進霧霾消除

　　發達國家的城市，如英國的倫敦、美國的洛杉磯和匹茲堡，在經歷過霧霾鎖城的教訓后通過致力于立法來進一步清潔空氣，1963年美國國會通過的《清潔空氣法》成為美國最重要的空氣污染控制法案。此后各國在環境保護立法中的共同點就是引入了“生態稅”，以期將能源污染的外部性問題內部化，對清潔能源的生產主體以稅收優惠激勵，達到經濟發展與環境的平衡。

　　歐盟在“生態稅”問題上總體處于世界領先的水平。自20世紀90年代中期以來，歐盟生態稅收的主要趨勢是從零散、個別的環保稅種的開征，發展到逐步形成全面的“綠色”稅收體系，即通過生態稅、直接污染稅和污染產品稅，以及融入式的環保稅，對原有的稅種進行生態化改造，剔出不利于環境保護以及浪費資源的稅收條款，全面實現“綠化”稅制的目標。

　　1997年歐盟制定了《可再生能源發展戰略》白皮書，2003年通過了2003/30/EC指引，鼓勵生物燃料同成本相對低的礦物燃料進行競爭，2003/96/EC指引則準許給予生物燃料優惠稅收減免。2007年歐盟出臺的可再生能源路線圖提出：到2020年可再生能源的消費量占總能源消費量的20%；交通運輸消費的生物燃料數量在燃料消費總量所占的比重至少達到10%。

　　2011年歐盟委員會的立法建議指出對能源產品征稅將分兩部分：一部分是按照能源產品實際產生的能量征稅，以每千兆焦耳為單位開征；另一部分是根據二氧化碳排放量征稅，這也是對生物燃料的一種稅收優惠。德國是歐盟中生態稅改革卓有成效的國家，在《1999年引入生態稅改革法》中提高了石油、天然氣和電力的稅收，而對生物質燃料則免稅；2003年進一步將生態稅改革擴展至“生態財政”，《2007年生物燃料配額法》進一步規定化石燃料必須添加或者混合一定比例的生物質燃料。

　　2011年歐盟對境內起降飛機征生態稅的做法雖然遭到了包括中國、美國、俄羅斯、印度等大國的抵制，但也為中國自己的生態稅提供了參照。近幾年中國民航業開始努力打造綠色低碳航空，應當說就是歐盟生態稅倒逼的結果，民航業在提高航線效率、鼓勵飛機節油改造和生物燃油的研究和應用、鼓勵使用節能環保材料建設機場、建立機場噪音檢測系統等方面都取得了可喜進展。

　　借鑒歐盟生態稅制度，建立健全中國的生態稅收體系，是促進可再生能源發展，綠化中國生態環境的重要一環。中國2005年的《可再生能源法》也有關于稅收優惠的規定，如第十六條“國家鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料，鼓勵發展能源作物”也有對生物質燃料的規定。第二十六條規定，“國家對列入可再生能源產業發展指導目錄的項目給予稅收優惠”。

　　但由于中國缺乏生態稅的法律規定，且關于稅收優惠、生物質燃料的規定也只是比較寬泛的條文，可操作性較差。因此，現階段應當加快《可再生能源法》的修訂，重點放在更詳細規定稅收優惠和生物質燃料等方面，為開征新的專項生態稅種奠定法律基礎。在“獨立的生態稅種”方面的法律較為健全后，再進行“融入式環保稅類”的推進，實現全面綠化生態的目標，建立起更為全面更為完善的生態稅收體系。

　　被妖魔化了的核能如何被“救贖”

　　1986年前蘇聯切爾諾貝利核事故與2011年日本福島核事故讓人們“談核色變”，因為核能往往伴隨著核爆炸、核泄漏、核輻射等高風險危害。然而，核能其實是被某些媒體、組織和個人“妖魔化”了。世界第一大核事故——切爾諾貝利核事故后的3個月內有31人相繼死亡，此后，有13.4萬人被各種程度的輻射疾病折磨。但25年后的2011年發生的、被稱為世界第二大核事故的日本福島核事故，卻由于被有效控制，無人因核事故本身死亡，在核電站周圍受到核輻射影響轉為癌癥的人數也在100人以下。核能雖然有很大風險，但只要能夠得到有效的控制和防范，即使發生事故，也并沒有人們想象的那樣可怕。

　　一旦核能的風險被有效控制，核能的益處就更加凸顯。與傳統能源相比，核能已經在當今世界能源體系中占據了相當重要的位置，而且在其它傳統能源日趨枯竭、環境問題越來越嚴重的情況下，核能在未來擁有更大的發展空間。核能是一種清潔能源，利用核能發電既不產生煙塵、二氧化硫和氮的氧化物，又不產生二氧化碳，可以大幅度減少因傳統發電模式伴隨的霧霾。

　　核能具有安全、經濟以及可大規模替代使用的優勢，也是提高中國非化石能源比重的重要途徑。雖然核電的缺點之一是產生放射性物質，但若僅就向環境中釋放放射性物質而造成的輻射影響來看，煤電燃料鏈也遠高于核電燃料鏈，因為煤中也含有一定量的放射性核素。從對公眾產生的輻射照射來說，中國的煤電燃料鏈是同樣功率的核電燃料鏈的50倍左右。

　　現在無論是否原本就擁有豐富的化石燃料蘊藏量，所有國家遲早都得面對能源短缺的問題。所以人們要做的并不是在核能產生的風險面前退縮，而是應該興利除弊，加強對其風險控制，充分發揮核能的優勢。法國的核能發展在世界處于領先地位，核電發電量占全國發電量的78.5%，有59個核電機組，至今已安全運營逾40年，從未發生過一起核事故。

　　法國核能可持續發展的重要因素首先是保證核電站的安全水平；其次是安全、長期地管理好各類放射性廢物；最后是公眾宣傳與參與，使公眾了解核能、接受核能。法國核能相關法律制度很值得中國立法中借鑒，包括完備的核設施建設程序制度、迅速有效的緊急反應計劃制度、核材料貿易管制制度、放射性保護制度、核廢料的安全處置制度以及核損害的民事責任制度。

　　中國目前并沒有核能方面的基本法，僅有2003年通過的《2003年放射性污染防治法》一部法律和《民用核安全設備監督管理條例》《放射性物品運輸安全管理條例》《核電廠核事故應急管理條例》《核出口管制條例》等法規和其他條例。如何通過立法來“拯救”被妖魔化了的核能，使人們正確看待核能，同時健全完善中國核能開發利用體系，如更好地處理核廢料以減少其會帶來的輻射，降低核能危害的風險，充分發揮核能的優勢以促進可持續發展，是我們亟需解決的立法課題。

　　法律宣示作用不容小覷

　　盡管許多學者指出，中國的法律總體來說屬于框架性立法，法律的權威性與強制作用被削弱，但我們不得不承認的是，法律的政策宣示作用以及發展指引作用在清潔能源領域還是不容小覷的。

　　以中國《可再生能源法》為例，其第14條規定了“電網企業應當與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務”。根據該法，2007年國家推出了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，由價格部門根據有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定分類上網電價，這些法律法規的出臺放大了政策宣示作用。

　　國家分別對各類可再生能源規定了相應的補貼方式和水平，并在之后明確了對風電和光伏電站上網實行分區固定上網電價。通過實行固定電價政策，使投資者預先明確投資收益，調動了各有關方面投資新能源發電項目的積極性。該法同時明確了建立費用分攤制度和專項資金制度，對可再生能源上網價格超出常規能源發電的部分，由可再生能源發展基金支付。

　　此后，國家發展改革委和財政部先后出臺《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》和《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》，進一步明確了可再生能源發展基金，特別是電價附加征收和使用具體辦法，保障了可再生能源發電補貼資金的來源，實現了全社會共同分擔新能源發電高成本的目標。

　　由此可見，通過與法律相關的種種規章、辦法，根據實際情況靈活調整發展政策與激勵措施，仍然能夠實現法律的目標，能夠對中國清潔能源發展發揮巨大作用。

　　我們對能源的過渡依賴受到了霧霾的懲罰，也只有加快對中國能源領域的立法、修法和嚴格執法，才能最終消除霧霾，這方面還任重而道遠。