文/能源觀察原創

　　新一輪電改即將啟動，與之相關的配套改革方案正在研究制定。這項事關國民經濟大局和能源行業發展趨勢的改革，正在越來越近。

　　電改五號文提出的“輸配分開”為什么受到質疑？如何對深圳輸配電試點與新一輪電改的關系進行評價？售電側改革方案是否比輸配分開更科學，如何設計改革思路？在市場化改革的方向下，如何對電網進行監管？

　　能源君對話中國人民大學教授吳疆。吳疆先后供職于北京電力公司、國家電力監管委員會等，長期從事能源經濟、電力改革與行業管制等方面的研究，參于國家能源局關于深化電力體制改革的有關研究，所撰寫的《中國式的電力革命》，獲得國家能源局2013年能源軟科學研究一等獎。

　　電改核心：調度、交易、輸電三項公共職能

　　能源君：2002年國務院頒發的《電力體制改革方案》(“5號文”)提出“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的改革方案。目前看，新一輪電改預計前期不對電網進行縱向拆分，“輸配分開”為什么受到質疑？

　　吳疆：目前看，電網輸配分開的必要性的確受到質疑。

　　一是輸電/配電沒有絕對的、穩定的界面，經過多年的研究討論，至今對于龐大多樣的中國電力系統沒有獲得公認的輸配劃分原則，按電壓等級劃分、按行政級別劃分都存在一定的疑問。

　　二是輸配分開不適應未來智能網絡發展。隨著新能源、智能網等新技術新產業發展，現代大電網的末端，在技術上將面臨更加多樣的元件接入、更加多變的潮流走勢；在經濟上則將出現更加豐富的增值業務、更加復雜的消費互動，傳統的“配電”概念將受到挑戰。

　　三是從中國電改路徑選擇上看，輸配分開的改革初衷是為了形成多買/多賣的市場格局。相比之下，如果能讓電力消費市場份額占70%而數量僅占1%的大用戶實現直接購電，顯然比輸配分開更加清晰、更加有效。

　　四是從世界電改的普遍規律上看，電力市場化改革的核心動作，是調度/交易/輸電三個公共職能的制度安排。輸配分開作為一種縱向拆分并非必須，而更為關鍵的是對輸電的管制，即使不與配電進行產權分離，同樣可以通過治權分離、財務分離等等手段來實現。

　　深圳輸配電試點僅是電改框架內的單項動作

　　能源君：今年11月，深圳率先啟動輸配電價改革試點，改革目的是核定電網準許收入，并實施監管，改變電網企業依靠購銷差價獲取利潤的經營方式。如何評價深圳試點與新一輪電改的關系？

　　吳疆：首先，新一輪電改方案是國家發改委綜合改革司牽頭執筆的，目前“若干意見”過會而“配套方案”尚未出臺。而深圳輸配電價改革試點，僅僅是電改框架中的一個單項動作，是國家發改委價格司自行發起的，其后電力市場格局的變化，與之并無必然關系。

　　當然，如果本次試點順利，無疑有利于后續改革開展；如果像過去十年一樣不了了之，后續改革將受到較大阻礙。反之，輸配電價改革試點之后，后續改革能夠及時跟進，這次試點的價值將得到彰顯；而若后續改革遲滯，則輸配電價改革試點也會流于形式。

　　可見，電力市場化改革是一套組合動作，有其內在的嚴密邏輯，輸配電價改革試點是比較前置的任務，但其價值最終要通過后續改革來最大體現。

　　能源君：根據《深圳市輸配電價改革試點方案》，在獨立輸配電價體系建成后，將積極推進發電側和銷售側電價市場化，鼓勵放開競爭性環節電力價格，打破電網壟斷電力銷售的格局。 目前，國內發電主體已有多家，但發電上網競爭格局沒有形成。發電側競爭需要什么條件？

　　吳疆：發電側競爭存在多種形式以及不同層面。例如在現有多元化的發電市場格局下，現行的標桿電價政策其實本身即可理解為一種引導企業壓縮成本的競爭機制。因此所謂“競爭”既有良性、也有惡性，所謂“競爭充分”也是相對的、階段性的，而不論在哪個階段，明晰產權、規范競爭、信息公開、依法監管都是有效競爭的必須條件。

　　除了一般意義的市場競爭以外，電力系統的技術經濟特性還使發電側競爭涉及一些特殊的問題，相應需要一些特殊的制度安排與技術處理。

　　例如供需平衡問題，電力不可貯存，所有合約與預測都不可能無縫銜接，由此短期競價難以避免；例如網絡拓撲問題，為維持電力系統安全穩定，不是所有交易合約在物理層面都可以實現，需要調度方式機構來統籌安排；

　　例如多邊實現問題，電力交易可以長期穩定的雙邊合約為主，但任何雙邊合約都需通過多邊實現；例如外部成本問題，或者需要將煤炭燃燒的環境成本內部化，或者需要給清潔可再生能源發電者以足夠的補貼，才能實現一般意義上的競價上網。

　　售電放開的核心是“錯位專營”

　　能源君：改變電網經營模式、對售電側實行改革是新一輪電改的方向，民間資本并有可能進入售電側進入。改革目的是形成多買多賣的市場格局，售電側改革方案應該如何設計？哪些企業或機構有機會進入售電領域？政府應該如何配套監管？

　　吳疆：首先，電力市場化改革的核心動作，是調度/交易/輸電三個公共職能的制度安排，因此新一輪電改的最大亮點，在于通過輸配電價獨立而實現電網企業經營模式的改變——不再參與電力購銷，而專注于電力輸送及有關服務。

　　至于售電側的改革，在邏輯上，應在輸配電價獨立——改變電網經營模式——搭建獨立交易平臺等等步驟之后，才可能良好實施；否則，必然會遭遇各種各樣的問題。

　　而且“允許民間資本進入”這句話本身，僅僅具有資本市場題材炒作的價值，在真正的市場競爭中，開放準入與生存/發展/贏利，還有很大的距離，并不一定必是發財的良機。

　　相對于搭建多買多賣市場格局的改革目標，售電放開與傳統的輸配分開相比，是一種理由更加充分的制度設計——其核心是“錯位專營”理念。電網企業最大程度地擁有網絡資產，提供安全保障與運行服務；而售電企業主要提供類似電信領域的“網絡增值服務”，可以實現多元化與多樣性。

　　由此，未來售電企業可以有多種模式，目前文件中列舉了六類，但通過資本運作實際上可以有多種排列組合，而且各個省區、各個城市的條件不同，可以有更多探索與創新。

　　這樣一是可與發電側更好開展交易；二是可讓終端消費者擁有更多選擇權；三是可在智能能源網建設方面更加開放更具活力，培育新的經濟增長點；四是可讓窮途末路的地方供電企業與專業發電集團，獲得調整經營模式的機遇；五是可吸引地方參與終端電力事務，探索更有效的電力保障機制。

　　與此同時，政府監管的確非常重要，從基本的準入門檻設置，到安全、環保、價格、質量、服務、市場秩序等都需要有配套的監管措施。

　　電網是準公共產品，必須改變經營模式

　　能源君：此次深圳試點，最大的看點是打破電網依靠買電、賣電獲取購銷差價的盈利模式，電網企業只收取“過網費”。這種改革方式是否具備推而廣之的條件？政府部門如何電網實行監管？

　　吳疆：此次深圳試點僅是搶了一個好時機。隨著新一輪電改方案的逐步出臺，這次試點的成果有望得到真正的運用、貢獻其應有的歷史價值。

　　2002年《電力體制改革方案》出臺不久，2003年國務院辦公廳跟進發布《電價改革方案》，但十余年過去了，前者僅僅實現了一半，后者更已快被人遺忘。隨著新一輪電改的啟動，輸配電價改革作為前置性的配套工作，自身也迎來了發揮真正價值的歷史機遇——不在于核算電價本身，而在于為后續改變電網企業經營模式這一電力市場化改革核心動作奠定堅實的基礎。

　　至于電網企業改變現有經營模式，這一動作是必須的、天經地義的。電力市場化改革的核心動作，是調度/交易/輸電三個公共職能的制度安排。習近平總書記在6月13日中央財經領導小組的講話中已經將電力調度交易定位為“屬于政府職責的事項”，而輸電業務在世界各國電力市場化改革中同樣被賦予特殊制度安排或者專門監管的——或者實行產權/治權/財務等不同程度的縱向拆分，將輸電環節與發電/供電隔離；或者明確規定財務經營模式，例如單獨核定價格、獨立財務核算、控制投資準入、禁止參與電力交易等等。

　　電網是一種準公共產品，調度/交易/輸電是核心公共職能，對其加強監管以實現安全穩定、公平開放、經濟合理是政府的分內之事。特別是在市場化的基本方向之下，在“放開兩頭”的同時，必須有意識地“管住中間”，這是一個硬幣的兩面。

　　而政府監管的基本措施，一是硬件上的制度隔離，將具有自然壟斷屬性的輸配電業務與多元競爭的發電、終端售電業務分開，避免擁有優勢地位的壟斷者破壞市場格局的平衡；二是軟件上的分類監管，即讓不同性質的業務環節擁有各自不同的經營模式，進一步再實施不同的監管政策乃至國資國企考核目標，從而發揮各自的優勢。