12月25日至26日，全國能源工作會議在京召開，會議結合新常態以及“四個革命和一個合作”部署了下一階段深化改革工作，并首次預計2014年的能源消費情況，其中非化石能源占一次能源消費比重提升至11.1%，這相對于去年10%左右的數據有了大幅提高，要知道自2005年加強政策力度以來，非化石能源比重上升的速率快了一倍，每年也僅略高于0.3個百分點。

　　會議還提出了在中長期工作中要重點抓好研究確定2030年能源總量和結構目標，事實上《能源發展“十二五”規劃》以及《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》就已經確立了對一次能源、煤炭、天然氣、非化石能源的生產和消費總量目標，只不過這些目標越來越多地從預期性目標轉變為約束性目標。在2013年國家發改委、能源局印發的《控制能源消費總量工作方案》中首次對各省(區、市)的能源消費、用電量及其增速下達了指標任務。自“十一五”以來主要污染物的總量控制已經從化學需氧量和二氧化硫擴展到了“十二五”的化學需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物共四項指標。

　　在12月24日召開的中國節能與低碳發展論壇上，研究制定碳排放總量控制辦法的思路也首次正式被提出。回顧12月11日中央經濟工作會議中提出的“現在環境承載能力已經達到或接近上限”的判斷，預示著能源資源和生態環境空間的目標管理將進入新階段，從目前單位GDP能耗、二氧化碳排放量強度目標和部分主要污染物總量目標逐漸過渡至全面的資源環境承載力總量控制目標。

　　全國資源環境承載能力已經達到或接近上限

　　今年4月世界自然基金會(WWF)和國家環保部下屬的“中國-東盟環保合作中心”聯合發布了《中國生態足跡與可持續消費研究報告》，首次對中國進行了專題研究，相關數據表明中國的人均生態足跡為2.1全球公頃，雖然低于全球平均水平的2.7全球公頃，但仍達到中國自身生態供給能力(0.87全球公頃)的2.5倍。也就是說，我們消耗的生態資源，需要2.5倍的國土才能提供，已經嚴重超載。盡管我們正在透支未來的生態環境，但國內的消費行為卻依舊表現出低下的生態利用率，該報告進一步測算出，中國居民每消費1000美元，就會產生0.77全球公頃的生態足跡，而美國和英國僅為0.17和0.16。

　　今年8月由環保部環境規劃院和清華大學環境學院共同完成的《基于全國城市PM2.5達標約束下大氣環境容量模擬》初步核定表明2010年全國實際的SO2、NOx、一次PM2.5及NH3排放量分別超過環境容量的66%、81%、96%和52%，全國地級及以上城市中大約有80%以上的城市PM2.5年均濃度超標，約95%以上的人生活在不達標空氣中，極端重污染時間頻繁發生，已對公眾健康造成極大危害。重點區域中，京津冀地區為嚴重超載區域，北京、天津、河北的SO2、NOx、一次PM2.5及超載率大于150%，NH3超載率大于100%;長三角地區為一般超載區域，上海、江蘇、浙江的SO2、NOx、一次PM2.5及超載率介于50%至150%，NH3超載率介于50%至100%。31個省市區中，空氣污染較嚴重的河南、河北、天津、安徽、山東及北京6省市4項污染物排放量均超過環境容量1倍以上。

　　今年12月北京林業大學生態文明研究中心發布的“生態文明綠皮書”《中國省域生態文明建設評價報告(ECI2014)》首次進的國際排名顯示，中國位列105個國家中倒數第二位。我國整體生態文明建設呈上升趨勢，年度進步指數為2.92%，生態活力的增加和環境質量的改善較小，變化率都在1%以內，這也是人們對生態文明建設水平取得進步感受不明顯的根源所在。去除社會發展的進步，僅考慮生態活力、環境質量和協調程度的綠色生態文明進步指數為1.88%。隨著國內經濟社會的快速發展，我國與發達國家間經濟差距日益縮小，但生態、環境等公共產品供給能力卻仍在拉大，當前全國整體環境質量形勢依然嚴峻，部分地區生態文明建設短板問題突出，經濟社會發展的生態環境代價過高。

　　承載能力總量管理應適應和引領新常態

　　面對環境承載能力已經達到或接近上限的現實，中央經濟工作會議對此提出的決定是必須順應人民群眾對良好生態環境的期待，推動形成綠色低碳循環發展新方式。在環境新常態的要求下，目前的強度改善但總量惡化的趨勢應該得到根本性的改變。

　　首先，隨著經濟新常態下增長速度、發展方式、經濟結構和發展動力都發生了變化，未來國民經濟社會發展規劃中，經濟指標應逐漸成為軟指標、彈性指標，統一的國土、資源、環境、氣候指標則成為硬指標、約束指標。“十三五”起越來越多的總量控制制度將陸續推出，使有增長的總量控制目標倒逼改革，成為“三期疊加”新常態時期轉型調控的主要手段之一。總量控制的政策措施有助于政府職能行使方式的調整，政府當前通過簡政放權、深化行政審批制度改革正在最大限度退出微觀經濟事務的管理，重大經濟結構協調和生產力布局優化將主要通過宏觀調控、環境容量管理等手段來實施，強化排放總量控制、行業準入標準和項目資源環境承載能力評價，也有利于健全防范和化解產能過剩的長效機制。

　　其次，按照十八屆三中全會深化改革的要求，資源消耗、環境損害、氣候影響、生態效益的指標應盡快納入經濟社會發展評價體系，建立統一的目標體系、考核辦法和獎懲機制，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。繼續整合“十二五”規劃綱要提出的單位GDP能耗和碳排放量降低、主要污染物排放總量減少三大約束性目標的聯合考核和問責體制，形成閉合一致的方案，“三控合一”，并落實在投資和建設項目的前期審批和后期監督中，進一步整合項目能評、環評及碳評(部分地區已在試行)。同時，應將更為全面的資源消耗、環境損害、氣候影響、生態效益總量指標納入“十三五”全面建設小康社會統計監測指標體系的第六部分“資源環境”，強化新型工業化和城鎮化階段的控排責任，使得同步小康內涵更為全面，并為第二個百年目標構建完整的現代化指標體系，量化“五位一體”的文明進步，在發展轉型和提升中體現綠色低碳循環和可持續發展的共同愿景。